Владимирское губернское по земским и городским делам присутствие
Владимирское губернское по земским и городским делам присутствие
И.А. Николаева. Владимирское губернское по земским и городским делам присутствие в системе губернского управления в 1906 - 1914 гг.
Начиная с 60-х гг. XIX в., система управления губернией изменилась в сторону децентрализации. Появившиеся органы земского самоуправления существенно разгрузили местную администрацию, сняв с неё большую часть хозяйственных проблем. При этом изменилась и роль самого губернатора - его обязанности по непосредственному управлению сократились, но контролирующая деятельность значительно расширилась.
К концу XIX в. система губернского управления усложнилась настолько, что губернатор уже не мог эффективно выполнять свои контролирующие функции.
Для усиления оперативности в деятельности губернской администрации в систему управления были ведены различные комитеты, комиссии и присутствия, председателем которых был губернатор. Большинство этих учреждений носили временный характер и действовали лишь в период решения какого-либо вопроса, но были и такие, которые действовали постоянно. В их число входило и Губернское по земским и городским делам присутствие. Губернское по городским делам присутствие было учреждено Положением о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 г. для рассмотрения «возникающих по жалобам, пререканиям или непосредственному усмотрению губернатора дел о незаконности определений городского управления».
Губернское по городским делам присутствие организовано из чиновников под председательством губернатора, которое ограничивало самостоятельность Городского самоуправления. Городское самоуправление, его хозяйственная и административная деятельность находились под надзором и опекой и присутствия, и губернатора, и даже Министерства внутренних дел. Из 28 функций городской думы 17 подлежали утверждению Министерством внутренних дел, губернатором и по городским делам присутствием. Тем не менее, дума и управа активно влияли на городскую жизнь, пытались упорядочивать многие ее стороны. Дума принимала обязательные постановления, которыми регламентировалась текущая городская жизнь. Они регулярно печатались в газете "Владимирские губернские ведомости", своды этих документов выходили отдельными изданиями.
Работа Присутствия регламентировалась законом, они наделялись конкретными функциями: обсуждение правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений; рассмотрение заявлений и жалоб частных лиц, обществ и установлений о нарушении их прав в связи с какими-либо постановлениями органов местного самоуправления; рассмотрение дел, касающихся ответственности должностных лиц земского самоуправления. Присутствие в целом функционировало в соответствии с общими нормами, но основная масса дел касалась решений губернатора по приостановке постановлений земского самоуправления.
Особенностью принятия решений в Присутствии была коллегиальность и компетентность его членов. Это признавал даже публицист Н.Н. Авинов, критиковавший политику правительства в области местного самоуправления. В состав данного органа входили: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий Казенною палатой, прокурор окружного суда, городской голова, председатель губернской земской управы и один член губернского земского собрания. Председателем был губернатор. Кроме того, присутствия обязаны были приглашать на свои заседания представителей тех ведомств, которых касалось разрешение дел (с обязательным правом голоса), а также, председатель присутствия мог приглашать в заседание лиц, не принадлежащих к составу присутствия, для предоставления необходимых по делу объяснений. Данное положение давало возможность выслушать позицию другой заинтересованной в деле стороны. Постановления присутствия тоже могли быть обжалованы заинтересованными лицами в Правительствующий сенат.
Исследователь В.М. Марасанова подсчитала, что в начале XX в. губернатору приходилось возглавлять свыше пятнадцати правительственных и общественных учреждений, из чего она вывела следствие о слишком большом объёме работы губернатора, который делал неизбежными ошибки в своей работе, что подрывало авторитет губернаторской власти.
Однако в этой ситуации можно сделать ещё один важный и даже, может быть, более значимый вывод: действительно, губернатор не мог эффективно управлять стольким количеством учреждений, но, в таком случае, достаточно плодотворная работа губернского по земским и городским делам присутствия, являлась показателем того, что роль губернатора в управлении уже не была всеподавляющей и деспотичной.
Не прошла даром и революция 1905-1907 гг., кардинально изменившая условия деятельности губернской администрации. Губернатор вынужден был теперь опираться не на личный авторитет, а на законные нормы управления, чему в свою очередь немало способствовала и деятельность Губернского по земским и городским делам присутствия.
Роль губернатора после 1892 года не была в процессе контроля полностью ключевой и самостоятельной. Во-первых, он включался в деятельность коллегиального органа, где решения принимались за согласием большинства. Во-вторых, губернатор мог лишь приостановить решение присутствия, с которым он был не согласен, а не отменить его. Так, например, в 1906 году губернское присутствие рассмотрело постановление Владимирской губернской земской управы о возбуждении ходатайства перед губернатором о созыве всероссийского съезда деятелей народного образования для подготовки проекта реформы народного образования. Присутствие направило дело в МВД, хотя губернатор Леонтьев Иван Михайлович и написал на ходатайстве: «удовлетворение его я признал бы со своей стороны не желательным» (8). Таким образом, постановление присутствия не было окончательным и высшими инстанциями в решении дела было МВД и Сенат.
С другой стороны, сам губернатор должен был быть заинтересован в деятельности присутствия, которое снимало с него значительную долю персональной ответственности за принятые решения, а также ослабляло возможность давления на губернатора со стороны заинтересованных в определенном разрешении какого-либо дела лиц и, тем самым, снижало возможность злоупотребления властными полномочиями со стороны начальника губернии. Довольно красноречивым является следующий пример: 6 марта 1906 г. Суздальский уездный предводитель дворянства ходатайствовал об отмене постановлений экономического Совета при Суздальской земской управе и предоставил губернатору целый список злоупотреблений, которые происходили в управе. К тому же, предводитель дворянства был уверен, что все действия председателя управы направлены на «возбуждение населения в уезде», и вызывают «ропот и недовольство на все дворянское сословие». Очевидно, что в приведенном выше деле были затронуты личные интересы предводителя дворянства, являвшегося значимой фигурой в губернии, и губернатор оказался бы в достаточно трудном положении, если бы ему пришлось принимать решение единолично. Присутствие же дало возможность Владимирскому губернатору И.М. Леонтьеву избежать такой ситуации и действовать в соответствии с законом. В результате дело предводителя дворянства было решено не в его пользу. Более того, к Суздальскому земству не было применено никаких репрессивных мер, хотя обвинения, направленные в его адрес были достаточно серьезны, тем более в период, когда земство показало себя одной из значительных оппозиционных сил.
Возможность приостановления и отмены земских постановлений губернским присутствием в отечественной историографии обычно признавалась как возможность мелочной опеки и произвола администрации по отношению к самоуправлению. Однако изученные нами данные свидетельствуют, что подавляющее большинство постановлений земских управ отменялись присутствием на законных основаниях и множество их, особенно в сфере экономической деятельности земств, образования, здравоохранения, чаще всего одобрялось. В журналах Владимирского губернского по земским и городским делам присутствия большинство таких постановлений земских управ как: заимствование земствами ссуд на увеличение оборотных средств сельскохозяйственных складов, переустройство Суздальской прогимназии в мужскую гимназию, оказание земствам пособия из средств казны на переустройство подъездных путей и т.д. не встречают никаких препятствий со стороны властей.
Приостановленные и отмененные администрацией земские постановления тоже касались разных сфер деятельности органов самоуправления и в целом, отмена постановлений в большинстве случаев была правомерной. Прежде всего, от земств требовалось четкое соблюдение закона.
Например, Присутствие сочло незаконным избрание Судогодской уездной управой попечителей восьми училищ на том основании, что попечителей должно выбирать земское собрание, а не управа.
Право надзора губернской администрации за целесообразностью земских постановлений также было оправдано практикой земской деятельности. Земства нередко нарушали нормы законодательства в силу различных причин, а иногда их решения действительно расходились с экономической целесообразностью и даже здравым смыслом. Ярким примером этому может послужить отмена присутствием постановления Меленковской уездной управы по установлению штрафа на самовольно вырубленный лес, так как сумма штрафа была ниже цены на продажу казенных лесов.
Интересно проследить, как менялась политика губернских властей в этом вопросе с течением времени. Если в 1890-1892 гг. Губернское по земским делам присутствие отменяло до 90% земских постановлений, то уже в 1906 г. - около 50% постановлений органов земского самоуправления. При этом большой процент отмены постановлений в конце XIX в. был связан не столько с ужесточением контроля власти над деятельностью местного самоуправления, сколько с трудным процессом приспособления и внедрения в работу губернского управления нового органа, каким являлось Присутствие, а также неопределенностью сфер компетенции губернского административного управления и земского самоуправления. Многие постановления земств отменялись не за нарушение пределов власти, а за нарушение законной процедуры вынесения решений.
Губернские чиновники старались не отступать от закона и в собственной деятельности. Владимирский губернатор в ответ на прошение с просьбой отмены вступившего в силу земского постановления писал, что по закону он не может отменять постановления земского собрания, даже если позже постановления были признаны нежелательными или неправильными.
Тем не менее, нельзя сбрасывать со счетов и те отдельные случаи, где явно просматривается политическая мотивация в действиях представителей власти на местах. Так было с отменой постановления Ковровского очередного уездного земского собрания по предложению гласного Н.П. Муратова почтить память покойного бывшего первого председателя Государственной Думы С.А. Муромцева в заседании собрания вставанием.
Присутствие способствовало также более своевременному разрешению конфликтных ситуаций между земством и населением. В этом отношении показателен случай, когда в Губернское по земским и городским делам присутствие от крестьян с. Больших Дорков Вязниковского уезда поступило прошение об отмене 25 и 26 параграфов обязательных постановлений Владимирского губернского земства по ветеринарной части. Постановления содержали требования строить овчинные заводы и заведения на расстоянии не менее 200 сажень от ближайших селений, рек и водоемов общего пользования. Крестьяне жаловались на стеснение их данными правилами, так как после осмотра земским ветеринарным врачом овчинных заведений, принадлежащих этим крестьянам, постройки были найдены «несоответствующими постановлению» губернского земского собрания. По суду земского участкового начальника крестьяне были приговорены к штрафу в 15 руб. каждый, и обязаны в шестимесячный срок снести свои постройки и перенести заводы на необходимое расстояние от селения.
Вице-губернатор И.Н. Сазонов направил данное дело в Ветеринарное Управление МВД с ходатайством об отмене указанных параграфов обязательного постановления губернского собрания. При этом Сазонов просил Управление учесть, что «...подобные требования могут выполнить только состоятельные промышленники... Между тем, в Вязниковском уезде существует много мелких кустарей овчинников, которые по малоземелью не могут выполнить требования постановления...». Свое предложение об отмене обязательного постановления вице-губернатор направил также и в губернскую земскую управу.
В ответе из Министерства говорилось, что, принимая во внимание отзыв вице-губернатора по этому делу, МВД «...просит сделать распоряжение... о передаче на рассмотрение губернского Земского Собрания вопроса по изменению обязательного постановления об устройстве кожевенных и овчинных заведений во Владимирской губернии». Помимо этого, Министерство посчитало нужным сделать замечание, что в ветеринарно-санитарном отношении «...существенное значение имеет, прежде всего, установление постоянного надлежащего санитарно-ветеринарного надзора, но отнюдь не вопрос о том, на сто сажен или дальше устроен завод...».
В данном деле хорошо просматривается уважение губернской и центральной власти по отношению к интересам населения и действиям местного самоуправления.
Губернское присутствие принимало участие и в решении вопросов, касавшихся внутренних дел земского самоуправления.
В 1906 г. Владимирская Губернская Земская Управа возбудила уголовное дело против бывшего земского страхового агента Соколова, растратившего на собственные нужды страховые премии. Прокуратура окружного суда препроводила дело и свое заключение в Присутствие, которое, приняв во внимание сложности работы страхового агента и возвращение растраченных средств, не усмотрело в действиях Соколова состава преступления и закрыло дело.
Таким образом, мнение некоторых исследователей о систематическом притеснении Губернским по земским и городским делам присутствием земских служащих не может быть принято беспрекословно. В отношениях с ними Присутствие стремилось строго следовать букве закона, не притесняя их права, но контролируя их действия, Оно могло передавать дела в суд в связи с совершением земскими служащими различных должностных преступлений. В таком случае присутствие не предопределяло решение суда, но его вмешательство способствовало более своевременному разрешению конфликтов в земстве и предупреждало возможные злоупотребления. Сами земства в большинстве случаев удовлетворялись решениями администрации.
Следует заметить, что губернское присутствие довольно оперативно разбирало жалобы частного характера, часто предоставляя свое решение в качестве разъяснения действующих норм законодательства и в порядке совета, не вмешиваясь при этом во внутренние дела земства. Функция разъяснения законов, выполняемая этим административным органом, способствовала укреплению юридических основ деятельности местной администрации и земского самоуправления и увеличению эффективности их работы.
Институт губернского по земским и городским делам присутствия служил также посредником в деловых сношениях местного самоуправления и центральных органов власти.
Здесь часто возникает вполне правомерный вопрос: нужно ли было такое посредничество и не вызывало ли это только лишней переписки и волокиты? С одной стороны, действительно происходило дублирование документации и решений центральной администрации на местах, но есть существенная оговорка - это касалось только тех дел, которые были вне компетенции губернского управления. Многие дела требовали санкции МВД, Сената или других ведомств, но многие же решались непосредственно губернским присутствием и это, конечно, снимало значительный объем работы с центральных ведомств. В большей степени такая ситуация возникала в связи с несовершенством законодательства и трудностью определения компетенции различных органов местного управления. Тем не менее, нельзя забывать и того, что к началу исследуемого периода губернское присутствие существовало всего шестнадцать лет и являлось совершенно новым звеном управления. Данный факт также служит оправданием существования большой переписки, характерной для многих новых учреждений.
С другой стороны, такое посредничество в рассматриваемый период давало и некоторые преимущества местному самоуправлению. Дела, направляемые в центральные ведомства, сопровождались заключением губернатора, которое было весомым для верховной власти. Несомненно, заключение могло быть и отрицательным, но довольно часто оно носило положительный характер и способствовало продвижению инициативы земства. В этом случае показательно ходатайство губернской земской управы о «предоставлении учителям и учительницам земских школ Владимирской губернии преподавать Закон Божий». Направляя дело в Министерство Народного Просвещения, губернатор написал в заключении, что «...в интересах лучшей постановки преподавания... весьма желательно предоставить преподавание сего предмета учителям... названных школ...», т.к. местные церковные служители «...не могут быть исправными исполнителями обязанностей законоучительских». Министерство приняло к сведению данную инициативу Владимирского земства, пообещав подвергнуть обсуждению данное ходатайство «при рассмотрении положения о начальных училищах».
В заключение можно сказать, что Губернское по земским и городским делам присутствие определённо явилось опытом административной юстиции в царской России, которая способствовала установлению более эффективного контроля государства за деятельностью местного самоуправления. Несомненно, оно внесло оперативность в решение различных дел, касающихся деятельности по управлению губернией, способствовало координации работы самоуправления, стало своего рода посредником между губернатором и местным самоуправлением, что значительно облегчило и деятельность самого начальника губернии. При этом действия присутствия не были направлены на притеснение какой-либо социальной группы населения или органов земства и ориентировались, прежде всего, на нормы закона, проводя в жизнь самоуправления и общества в целом принципы.
Владимирская городская Дума Управление в России в начале ХХ века
